O Código Florestal (Lei Federal nº 12.651/2012) estabelece regras gerais sobre a proteção, a remoção e a recomposição da vegetação nativa situada em imóveis rurais de domínio privado.
Essa norma é fruto de um conflituoso processo político-legislativo, cuja origem remonta à segunda metade da década de 1990, quando ainda vigorava o antigo Código Florestal (Lei Federal nº 4.771/1965).
Ao longo desse processo, diversas ações de lobby foram realizadas e instrumentos de proteção ambiental foram flexibilizados até se chegar à edição do Código Florestal de 2012, considerado um retrocesso ambiental por diversos pesquisadores.
Nesse contexto, investigar como ocorre o fenômeno do lobby na criação de instrumentos de gestão ambiental é importante para compreender as causas concretas da existência do fenômeno jurídico na sociedade.
A proteção ambiental do Código Florestal
Os principais instrumentos do Código Florestal são as áreas de preservação permanente (APPs) e de reserva legal (RL).
Em linhas gerais, as APPs são áreas protegidas ao longo dos cursos d’água, nascentes, lagos e nos topos dos morros, com a função de preservar os recursos hídricos e a estabilidade geológica.
A RL, por sua vez, compreende uma área mínima localizada no interior de cada propriedade rural, estabelecida de acordo com percentuais mínimos fixados em relação à extensão do imóvel, a saber: 80% nas regiões de floresta da Amazônia Legal, 35% nas áreas de cerrado da Amazônia Legal e 20% nas demais regiões do país.
O antigo Código Florestal determinava que a RL deveria ser constituída no interior do imóvel rural, razão pela qual esse instrumento sempre foi alvo de insatisfações, principalmente dos grandes produtores rurais.
Mas, em 1998, uma medida provisória permitiu que a RL fosse fixada fora dos limites da propriedade, em outros imóveis do mesmo senhorio ou até mesmo em terras de terceiros. Essa possibilidade, que foi incorporada ao Código Florestal de 2012, passou a ser conhecida como compensação de RL.
Na época, esse instrumento foi desaprovado por ambientalistas e juristas. Nesse contexto crítico, um artigo publicado na Revista de Direito Ambiental (RDA) de abril/junho de 2000 afirmava que a origem da compensação de RL estava ligada ao lobby da empresa Champion International Corporation, do setor de papel e celulose. Mas como isso aconteceu?
As reedições da medida provisória do Código Florestal (1996–2001)
A norma que criou a compensação de RL é uma das 67 medidas provisórias que, entre 1996 e 2001, alteravam mensalmente o Código Florestal de 1965, que vigorava naquela época.
A primeira dessas medidas provisórias foi editada em julho de 1996 e aumentou a RL na Amazônia de 50% para 80%. Era uma tentativa de frear o desmatamento recorde na região, que havia chegado a 29.059 km².
O Congresso Nacional não apreciou a referida norma no prazo legal de 30 dias, obrigando o Poder Executivo a reeditá-la, com a mesma redação.
E assim começou um ciclo vicioso: o Parlamento não rejeitava nem aprovava as medidas provisórias do Código Florestal e o Poder Executivo reeditava, mensalmente, o mesmo conteúdo da norma: foram 67 reedições entre 1996 e 2001, prática cessada devido à superveniência da Emenda Constitucional nº 32/2001.
O Congresso não apreciava tais normativas porque não havia consenso entre os parlamentares nem dentro do próprio governo a respeito do aumento da RL na Amazônia. Nesse contexto, houve tensas negociações entre diversos atores envolvidos e o Ministério do Meio Ambiente, autor da proposta, tentava sustentar essa diretriz de combate ao desmatamento.
Para tanto, a pasta ambiental foi obrigada a fazer algumas concessões, a fim de atender demandas de certos atores, e as reedições passaram a trazer outras inovações.
Nesse cenário, a 30ª medida provisória trouxe a possibilidade de compensação de RL para propriedades situadas na Amazônia Legal.
Mas como surgiu essa ideia?
O lobby da Champion
O lobby é um trabalho de pressão política, consistente na apresentação de demandas aos tomadores de decisão (parlamentares, ministros, governadores, prefeitos etc.), principalmente por parte de entidades empresariais, que ocorre nos mais diversos estágios que compõem a produção legislativa.
Na metade dos anos 1990, a empresa Champion havia adquirido terras no Estado do Amapá, ao norte do Rio Araguari, com a ambição de plantar 100.000 ha de eucalipto.
Como os lotes apresentavam problemas no licenciamento ambiental, a Champion decidiu comprar terras da empresa AMCEL – Amapá Florestal e Celulose, situadas ao sul do Rio Araguari, onde passou a concentrar o seu empreendimento.
Para tanto, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente exigiu da Champion a regularização do déficit de RL existente com vegetação de cerrado natural, que era típica da região.
Todavia, a maior parte da vegetação natural de cerrado desse bloco de terras havia sido historicamente removida para dar lugar às plantações de pinus, razão pela qual a empresa propôs que a RL faltante fosse instituída nas terras que haviam sido adquiridas ao norte do Rio Araguari, cuja vegetação nativa estava intacta.
Essa opção agradou à Secretaria de Meio Ambiente, mas como o Código Florestal previa que a RL só poderia ser constituída no interior do próprio imóvel, o secretário estadual levou essa ideia para o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).
A proposta foi aprovada pelo colegiado e a Champion contratou um escritório de advocacia especializado em Direito Ambiental, que elaborou a minuta do texto da compensação de RL, e, em novembro de 1998, a 30ª reedição da medida provisória mudou o Código Florestal, permitindo a compensação de RL em outra propriedade.
Conclusão
A Champion, valendo-se de conexões com os altos quadros do Poder Público Estadual, apresentou seu problema de déficit de RL e também trouxe a solução para alavancar o seu empreendimento: contornar o entendimento legal então vigente, criando uma alternativa não prevista na lei, que era direcionar a RL para as áreas intactas que mantinha ao norte do Rio Araguari.
Assim, a empresa Champion se mobilizou por meio de lobby e aproveitou-se do desenho institucional vigente das reedições das medidas provisórias.
Sob o ponto de vista ambiental, a compensação foi uma boa solução, porque possibilitou a proteção de uma vegetação intacta em áreas que, em princípio, haviam sido adquiridas para a plantação de eucalipto. Por outro lado, o caso mostra como uma empresa do agronegócio teve facilidade em interagir com decisores de políticas públicas e promover uma alteração legislativa que lhe foi favorável.
Na ocasião, houve uma acomodação que atendeu ao interesse público, consubstanciado na proteção ambiental, e ao da empresa. Mas a prática do lobby em matéria ambiental tem resultado em significativos retrocessos no Direito Ambiental, a despeito do agravamento das mudanças climáticas.
Esse cenário sugere que, nas temáticas socioambientais, as interações políticas entendidas como lobby têm se exacerbado para um regime de cooptação de setores decisivos do Estado por parte de atores economicamente dominantes, que conseguem produzir leis contrárias ao interesse público de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Quer saber mais sobre o assunto e sua importância para o agronegócio? Confira o artigo completo, intitulado “Código Florestal e a origem do mecanismo de compensação de reserva legal: uma demanda do agronegócio”, na RDA 122 – Abr.-Jun./2026.
Sobre o autor Paulo Roberto Sganzerla Cunha:
Curriculum: Doutor e mestre em Ciência Ambiental pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da Universidade de São Paulo (PROCAM/USP). Especialista em Direito Ambiental pelas Faculdades de Direito e de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (USP). Professor universitário de Direito Ambiental, Direito Internacional e Ciência Política na Universidade Presbiteriana Mackenzie de Campinas (SP). Pesquisador em análise de processos decisórios de políticas públicas ambientais e direito ambiental. Advogado em São Paulo. Lattes. paulorobertocunha@alumni.usp.br
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